La cooperazione sanitaria transfrontaliera in Europa /7
L’Europa non può far molto per la cooperazione sanitaria se nei suoi trattati l’articolo 168 TFUE prevede esplicitamente che non può promuovere la convergenza degli Stati membri in materia sanitaria. Inoltre, due regolamenti e una direttiva sullo stesso tema non aiutano la chiarezza, con il risultato che i progressi sul campo, anche a livello bilaterale, sono maggiori di quelli europei. Di qui l’importanza della costruzione di una Europa della Salute, di cui si è sentita la fondamentale necessità durante la pandemia ma che è necessaria per le grandi sfide contemporanee, dalla lotta al cancro alle nuove tecnologie, compresa l’intelligenza artificiale.
Le centinaia di progetti transfrontalieri sulla salute, l’ampia gamma di collaborazioni inter-ospedaliere e territoriali, l’elevato numero di convenzioni e accordi intergovernativi o locali corrispondono a un grande sforzo nella costruzione europea sul tema della salute. La conoscenza reciproca, l’adattamento a sistemi organizzativi, sanitari e finanziari simili ma con differenze anche marcate ha indotto all’individuazione di soluzioni a legislazione invariata, e alla produzione di convenzioni e accordi interstatali e tra autorità regionali e locali che hanno sopperito ad una certa “mancanza di Europa” e hanno consentito in alcuni casi di “andare più avanti dell’Europa”.
Tuttavia, per quanto vadano riconosciuti la determinazione, la competenza e la creatività dei protagonisti delle cooperazioni esistenti, il nodo risiede comunque nella legislazione europea sottostante, cioè nell’articolo 168 TFUE e a scendere nei regolamenti n.883/2004 e n. 987/2009 nonché nella direttiva n.24 del 2011.
Per quanto riguarda l’articolo 168 TFUE il problema di maggiore evidenza risiede nell’esplicito impedimento alla convergenza e all’armonizzazione delle legislazioni, come se già nella pratica non fosse estremamente difficile e complesso procedere su quella via, che richiede lunghi negoziati tecnici e politici e un consenso estremamente ampio, sino alle entità regionali.
Se è vero che le modifiche complessive dei Trattati sono in questa fase storica politicamente a fatica proponibili, sarà invece possibile riflettere nel futuro prossimo su loro aggiustamenti puntuali, sulla salute ma anche su altri temi fondamentali, dalle politiche esterne e di difesa a quelle energetiche e del mercato interno. Il punto sull’armonizzazione delle legislazioni previsto dall’art. 168 dovrà in quel caso essere affrontato e rivisto.
Sul piano della legislazione europea ordinaria, invece, è condivisa l’opinione che la sussistenza di due regolamenti e di una direttiva sullo stesso tema offra una base giuridica poco lineare alla cooperazione e alla costruzione di un’Europa della salute. Il processo di revisione dovrà probabilmente unificare in un unico atto la base normativa e dall’altro aggiornarla alla situazione e ai bisogni sul campo. I progressi della cooperazione andranno presi in conto, così come le esperienze della crisi pandemica, in cui persino i criteri di presentazione dei dati di sanità pubblica divergono tra i Paesi membri.
Infine, questa ampia disponibilità di esperienze, progetti e convenzioni può essere utile anche alla riflessione italiana nelle collaborazioni bilaterali o multilaterali in materia di salute, in particolare sulle frontiere terrestri, dalla Slovenia e Croazia all’Austria e alla Svizzera.
Riguardo al Trattato italo-francese per una cooperazione rafforzata, il cosiddetto Trattato del Quirinale firmato a Roma il 26 novembre 2021, il sottostante accordo bilaterale che viene previsto in materia di salute potrà trarre ispirazione (nel lessico europeo “potrà capitalizzare”) non soltanto dall’esperienza franco-tedesca collegata con i Trattati dell’Eliseo e di Aquisgrana – con le loro convenzioni quadro e settoriali. Si potrà guardare anche dalle altre esperienze europee di maggiore successo, da quella franco-belga a quella tedesco-neerlandese, tenendo conto degli errori compiuti e degli ostacoli difficili da valicare a legislazione europea invariata.
Settimo e ultimo articolo della serie
Serie di sette articoli da un saggio di Enrico Martial nel volume “La cooperazione sanitaria transfrontaliera: sfide ed esperienze”, a cura di Raffaella Coletti e Gabriella Saputelli, Roma, Giuffré 2022, in una collana del ISSIRFA del Consiglio nazionale delle ricerche (CNR)
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